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撤地设市以后的雅安，学习许多发达省市城市化建设的经验，树立市场经济观念，把经营城市作为实现高水平小康雅安的重要途径，近几年大刀阔斧的运作，确实带来了雅安及各区县城市前所未有的变化。然而由于历史的和体制性多方面原因，致使经营城市之路充满艰辛与困惑。有鉴于此，我们对雅安各区县近年来经营城市的情况做了比较详细的调查研究，基本了解了雅安在经营城市中取得的成绩和面临的诸多矛盾与问题。在此，提出以下对困惑和矛盾的分析意见以及一些思考和建议，旨在深入研究和总结雅安经营城市的得失和经验，探讨在落后山区按照现代市场经济要求经营城市的规律，为今后雅安的进一步发展提供可资借鉴的理论依据和对策性建议。
困惑一：谁来经营？经营什么？
因为市场机制不健全，经营城市理念不全面，经营城市的主体则不明确，经营城市的内容则有偏差。
雅安在发展中有着诸多其他市州不可相比的优势，但劣势也很明显，特别是由于长期计划经济体制的遗误，市场经济体制的诸多机制至今难以健全。即使人们已经对“经营城市”的概念不感陌生，但不能真正理解并诠释其内涵。一些基层干部甚至一些部门领导往往把经营城市与建设和管理城市混为一谈。许多人则把经营城市看作政府的政绩工程，因此产生一些误解和疑惑。
实际上，经营城市是市场经济条件下，现代城市发展的一个全新的理念。尽管目前理论界对经营城市有着一些质疑和不同解释，但我们更倾向于这种解释：经营城市就是通过市场行为与政府行为的有机结合，盘活城市存量资产，吸引社会资金参与，有序推动土地、基础设施等城市资源的市场化进程。一般而言，经营城市的目标主要涉及三个方面：一是提高城市资源的价值；二是提高城市竞争力；三是在人口、资源和环境方面提高城市可持续发展能力。但这些认识仍然只是粗略的理论框架。在雅安各区县经营城市的实践中，所暴露出的诸多问题表明上述观点存在许多漏洞。
首先，经营城市的主体是谁？这个问题的提出主要是对政府的行为感到疑惑。从理论上讲，政府在市场经济发展中不应充当经营者角色，经营城市与经营企业有着不少相同之处，主要是使各类资产由产品变成商品，使城市建设由简单的生产过程变成资本营运的过程，这一过程的实施运作，是靠各类企业、中介组织来完成的。政府在其中当好裁判或“守夜人”就行了，不应直接参与或垄断经营。但是在实际运作中，政府对经营城市不可能只当裁判，因为经营城市的客体或对象是城市资源，即城市所拥有的可以资本化、资产化的资源，这些资源可以是物质或精神的，有形的或无形的，构成城市空间和城市功能载体的自然资源、人力资源、人文资源以及城市基础实施等。
从宏观意义上看，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，目前全国工业总产出的50％、国内生产总值的70％、国家税收的80％、第三产业增加值的85％、高等教育和科研力量的90％以上都集中在城市。城市作为国有资产的最大集散地，已成为最大的一份有形国有资产。政府作为国有资产所有权的代表者，不可能对经营城市不作为。问题的关键是政府怎样作为才能既不失有效调控又能实现经营城市的目的。
荥经的做法是：成立《荥经县城镇资产经营有限责任公司》，同时挂上《土地储备交易中心》的牌子，公司性质是独资国有企业，由县政府直接管理，县上分管副县长任董事长，董事会由政府办、建设局、国土局等部门构成。经理和副经理分别由建设局副局长与国土局副局长担任，并具体执行经营业务。县上明确规定这些政府官员兼职不兼薪。公司的所有业务都是受政府委托，如市政基础设施建设、房地产开发、对国有、集体企业及社会团体的资产进行收购和管理，以及城镇土地开发经营、受理经营政府交办的其他资产等等。公司建立后，在盘活城镇资产、对收回土地的招、拍、挂即规范土地经营以及用资产进行融资并按照县上安排进行基础设施投资建设等，做了不少工作，也取得一定成效。但总体上感觉这一切都是政府行为，业务经理们也是在履行公务。无论是单位性质还是个人职责都是“换汤不换药”，“脱胎没换骨”。其他区县也是类似做法。
问题的焦点虽然是在质疑由谁来经营，具体表现则非常明确，只不过是游戏规划的问题。实际上的表现，或者是政府，或者是由政府搭建好平台之后，交给企业来经营，例如还可以把城市公共设施、桥梁以及市政基础设施交给企业来经营，甚至包括城市形象的经营，包括用大型会节如“一会一节”、“旅发大会”等打造城市品牌的经营等，都可以以企业或中介组织的名义或实体来经营。现实中，已经是这样做了。可见，对经营城市的认识，不是停留在城市该不该经营的问题，而关键是要把所属权搞清楚，把政府作为城市资产所有者和经营者的权限和职能进一步明晰化的问题。
其次，经营城市的对象是什么？实践中，往往片面的把“经营城市”理解为“经营土地”。目前较普遍的问题是，在“经营城市”的概念下，片面追求“以地生财”，把“经营城市”的丰富内涵简单化为“经营土地”。于是，出现了在开发商对土地过分投机形成的合力作用下，形成高价或低价的“圈地运动”。结果表现为竭泽而鱼式的经营城市，将有限的土地资源卖掉。几乎各地的“以地生财”成了“第二财政”。
天全县实施经营城市战略的重大举措首先就是政府垄断土地一级市场。运用市场经济手段，对土地资产进行市场化运作，实现土地资源的优化配置和提升土地资产的价值，这对于缓解城建资金压力，改善城市基础设施建设，扩大城市承载能力，加快城市化进程，起到了重要作用，效益明显，政绩突出。
从天全及其他区县的做法和意义上说，经营土地是经营城市的一项重要内容，甚至可以说是核心。各地正是看准了这一点，才很快接受了经营城市的理念，并在这个理念指导下，加快了城市建设步伐。“以地生财”已成为不少地方财政增收的重要来源，一些区县的土地出让金收入，已经占到当年财政收入的40％甚至60％。
然而，把经营城市等同于经营土地的理念和做法，产生了不少问题并引起有关方面及有识之士的关注。一是一些地方土地市场秩序混乱，非法占地等现象相当严重。比如，有的地方违法批地用地，即违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地等；有的地方违法违规出让土地，即该“招、拍、挂”出让的却协议出让，擅自减免地价、不依法追缴土地出让金等。二是一些地方违规“圈地”，圈而不用，造成大量土地闲置浪费。三是土地过度“透支”，“寅吃卯粮”。地价（出让金）是若干年土地使用权的租金之和，也就是预支未来的利润。如果主要靠这个钱来搞城市建设，实际上是本届政府花后届政府的钱——预支未来。四是地方政府虽然可以有偿出让土地使用权，但城市土地作为特殊商品是不可以任意炒作、投机的。过度炒地，不仅会造成土地成本的高涨进而提高城市的运作成本，而且会对政府行为产生误导，把经营城市引入歧途。
有鉴于此，我们认为，在雅安这样的市场经济欠发达地区，一方面是经济基础的薄弱，“吃饭”或“补贴”财政拿不出更多的钱来经营城市，只能以政府为主导通过各种途径盘活城市资产，聚集建设资本；另方面是市场机制的不完善导致要素市场不完整，市场配置资源的功能要受到许多传统机制遗害和人为因素的制约，政府必须理直气壮的领衔担纲起经营城市的主导。
经营城市与经营企业毕竟不是一个概念，它们既有某些相同点，又有本质区别，其内涵有很大不同，不能同日而语。从目标来讲，经营企业是为了利润最大化，效益最大化。而经营城市则复杂得多，不仅要讲经济效益，还要讲社会效益、生态效益，要实现经济效益、社会效益与生态效益的和谐统一。可以说，在经营城市中，主体是政府，而建设工程运营的主体是企业。这样，在企业无法通过市场进行城市资源配置的时候，或者在企业无法通过市场进行资源的优化配置的时候，政府就应当及时地发挥自己的作用。如果经营城市变成了政府自废武功，无所作为，或者在需要政府负责的时候政府将城市建设和管理项目交给企业运营，那么，就显得政府无能，政府领导人就有可能构成渎职。
再则，经营城市与经营土地是不可能割裂开来的。但经营城市决不等于无节制地卖地。城市政府除了卖地之外，还有许多可控资源可以经营，可以开发利用；不仅要注重有形资产的价值，更要注重无形资产的价值。所以，既要经营土地、水、矿产、基础设施等已被开发的传统有形资源，又要重视经营信息、网络、品牌、文化、知识等还未被充分开发利用的现代无形的资源，实现从主要信赖传统城市资源向大力开发利用现代城市资源的转变。
总之，经营城市最终应落实在城市整体功能优化发挥上，所以要落实在城市领导者职责定位和工作思路的正确把握上，尤其是要走出传统计划经济的领导思路和办事规则，按照市场经济的发展要求，深入推进体制和机制方面的改革，提高政府的整体协调力和综合服务能力，调动各方面的积极性，优化生产要素组合，以追求资源的最佳配置和效率的最大化。
困惑二：怎样经营？通过什么途径或形式来经营？
因为缺乏有效的运行和协调机制，尤其缺乏城市建设的投融资机制，经营城市之旅困难重重，矛盾多多。
目前经营城市存在着不少的问题。一是城市趋同较为严重。表现在城市形态、产业结构、建设方式趋同于成都周边的中小城市建设模式现象较为突出，重复建设较严重，导致土地资源的浪费和资金的浪费，城市个性和特色不突出。二是城市结构不合理。撤地建市后城市得到快速发展，但各区县发展很不平衡，城镇结构也很不合理。雨城区城市以及小城镇发展较快，基本上形成大中小相配套和衔接的城镇网络体系。而各县城及小城镇虽有了很大发展，但在县域经济发展中城市化水平较低，城市的基本功能发挥不显。三是在城市发展中“大而全小而全”的思想严重。缺乏整个市区县以及各部门的协调和分工协作精神。四是产业基础薄弱，功能不完整，基础设施落后，要素集聚、辐射和带动力不强，城市管理水平亟待提高等等问题,都迫切要求加快提升经营城市水平。
其次，经营城市的相关部门之间由于职能分工，尤其是利益格局的差异，往往相互扯皮推诿，步调难以一致。天全有过这样的情况，政府垄断了土地一级市场，由国资公司（部门）具体运作，“建设局游离于经营之外”。由于经营主体不清，近几年圈地上千万的负债却落在建设局头上。因为城建要征地必然要负债，而国土资源局卖地却不用负债。加之“土地储备中心”的牌子挂在国土局，而国资公司的牌子又挂在财政局。矛盾的焦点是经营土地中的买卖目的不一致，征用的土地不一定用来搞建设。于是，城建局成为政府负债的主体，国土资源局中的个别投机者获取私利犯了错误。这些说明，在经营城市中，政府主导调控的力度一定要强，而政府各职能部门一定要协调，同时相关政策也要配套。否则，政出多门必然乱套。
最后，雅安经营城市中最大的一根软肋就是投融资体制的缺位。市建设局有关领导认为，由于缺少城建投资公司，经营城市的许多作为就缺少按市场经济规律办事的平台。
多年来的做法是，城市公共空间的扩展和市政基础设施建设基本上仍然是靠财政投入和政府垄断经营，建设部门按照城市发展规划建设和管理。这一大块带有浓厚的计划经济色彩。而房地产开发和其他经营项目则主要靠开发商运作。这一块显然是市场经济的天地。而且在目前和今后相当一段时期都必须这样做，即必须保留这两种形式的存在和发展。虽然市场经济发展到今天已经占据了配置资源的主导地位，但在雅安，还没有发育成熟的要素市场，还没有健全的市场机制，所以不能完全依靠市场对经营城市资源的配置。这种状况也就导致城市建设的资金瓶颈、建设阻碍等等。
所以城市建设呼唤着城市运营商。这就是那些承政府之上、启市场之下的房地产开发商，他们的出现，解决了政府和市场两方面的问题。他们可以在吃透政府宏观意图的前提下，充分运用市场化的机制和手段，通过开发土地来带动城市和区域经济的发展，既以经济利益为导向，又注意兼顾长远的社会效益，这本身也是市场经济发展的必然和进步。从某种意义上可以说，正是因为“城市运营商”的崛起，才标志着经营城市进入了一个崭新的阶段。所以不能忽略开发商的作用，他们的存在与作为尽管有许多趋利忤逆的现象，只要正确引导，坚持规划、法制等有效调控，其积极作用是能充分展现的。
关键是要建立多形式、多渠道的城市建设资金投入机制。要大力推进城市建设投资主体多元化，除国家法律、法规明确限定外，允许各类机构和个人投资建设、经营城市基础设施。按照“谁投资、谁收益”的原则，采取股份合作制、股权融资、发行债券等形式，扩大招商引资，吸纳社会资金。进一步盘活城市公共无形资产、实行政府统一规划、统一管理、特许经营，其经营所得统一缴财政专户，专项用于公用设施建设。对城市户外广告标牌等经营权，要实行公开竞标拍卖出让等。
同时也要加快城建投融资体制创新，提高政府财政投资的导向力度和宏观效益。外地许多成功的经验值得借鉴。深圳市提出，经营城市是一种企业化行为，主体是政府，政府可组建享有独立法人地位的经济主体如城建投资公司等，但政府必须对项目的选择、资金使用情况和产品服务价格进行严格审查和有效监控，决策重大问题。通过改革投融资体制，在保持政府投资力度的同时，提高政府投资带动社会投资的比率，使有限的财政资金发挥更大的作用。成都市则是建立以“政府投入、市场补偿、社会投资”为原则，具有“自筹、自备、自还”能力的城建投融资体制，由单一的政府投入向地方政府投入、城市基础设施有偿使用(有偿服务)、公用事业合理计价、吸引社会资金和引进外资等多元投入转化。
困惑三：城市怎样定位？确立什么样的发展方向？
因为城市规划的意识和地位不是很明确，且规划覆盖率较低，加之专业性详规滞后，致使城市建设有失偏颇。
城市发展有其自身的规律。城市发展至今，承载着政治、经济、文化等方面的任务，其功能是多方面的。经营城市是一个战略概念，准确的定位对城市本身的发展具有至关重要的意义。而在“经营城市”的过程中，如果囿于狭隘的经济发展观，缺乏人文关怀，大动干戈搞拆建经营，严重扭曲城市的经济功能，结果人居环境并不能得到明显改善，反而会严重破坏人与人、人与自然间的和谐关系。因此，在经营城市中，定位准确才有针对性，也才有实现目的的前提基础。
天生丽质的浪漫雅安反映的是雅安城市历史文化和民族风土文化的积淀，反映的是山、水、城市与人和谐相处。由此，雅安市委、市政府把雅安城市的品位和城市名片定位为“浪漫之城”，并下大决心，要把雅安建成“城在山中、水在城中、路在绿中、人在花中”，精、美、特品位高的山水园林“川西明珠”城市。经过近年来的努力实践，特别是经过“一会一节”的成功举办，已经取得了实质性进展。
石棉县在整个雅安经营城市的浪潮中是走在前列的。他们的做法，就是坚持把城市规划及城市基础设施建设作为经营城市、扩大城市规模的切入点，并坚持规划的连续性，其城市定位是“青山环抱、绿水环绕、显山亮水、独具特色的山区精品阳光城”。短短几年功夫，石棉的县城面貌发生了翻天覆地的变化。被喻为：川西地区大渡河畔的耀眼明珠。
天全的定位思路是：“以生态为主题，以项目为载体，以土地为核心，以产业为支撑，以管理促开发，走综合经营之路，早日把天全建成二郎山下的一颗璀璨明珠”。
汉源新县城则高标准规划定位为：旅游与文化教育、科学研究相融的新型的山水园林城市。
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每个区县都强调突出了雅安的特色，定位为美丽浪漫的山水园林城市。但城市发展的总体规划总有一些不尽人意的地方，规划的覆盖也总有一些不到和难到的地方。于是就出现了建设与规划的矛盾，详规与总规的矛盾。
按理而言，城市总体规划是城市发展的宏伟蓝图，城市建设和管理各项工作都必须以城市总体规划为前提。同时城市规划也是城市发展的纲领，具有鲜明的权威性、时代性和超前性。城市规划的形成理应体现领导者的意志，但绝不能简单地等同于领导任期，它要听取人民群众的意见。而且规划工作还要算投入产出的经济账，既要保证城市建设的先进性，又不能盲目拔高，不计成本，不讲实效。这是建设工作者的基本要求和广大市民的呼声。
就雅安市区而言，由于撤地设市以前是县级行政辖区所在地，所以城市建设也只是按照县级城市的标准与规模进行规划建设，投入较小，资金不足且不到位。因此，一些建设项目显得较为“小气”。街道破旧，市政设施不完善，市民活动空间少。成雅高速公路建成通车后，虽然大大改善了雅安同外部的交通环境。但一进入城区，道路状况和城市面貌却让人大为恼火。城市交通不规范，道路拥挤，机动车、非机动车、行人混行。街道狭窄，大多为五六十年代修建。一到上下班时间，人车拥挤不堪，市民怨声不断。市区内的建筑，多为上世纪80年代所修建，由于缺乏具有前瞻性的整体规划，市区内高楼穿插在低矮的木板房之间，放眼望去，一片杂乱。
显然，落后的城市已经不能适应雅安经济社会和与成都等外界相连的区域经济发展的需要了。
近年来面临的主要问题，一是用地紧张矛盾突出。雅安地处成都平原向川西高原过渡的低山丘陵地带，受地形的限制，城市沿青衣江两岸呈带状延伸。适宜建设的丘陵坪坝地主要分布于河谷两侧，仅占市域面积的6％，海拔500－1000米的低山也仅占市域面积的4％，其余都是坡度大、海拔高、地质条件复杂、不适宜作城市建设的山地，城市建设用地和耕地矛盾突出。2000年城市建成区面积达到11.76平方公里，老城、上坝、河北片区适宜建设的土地已经用完，被迫向姚桥、多营等地寻求新的发展空间。建设用地的紧张不仅造成人口居住密度过高和绿地缺乏，而且迫使城市向高度发展。
二是近年来市区内日益“长高”的建筑不断遮档周围的山体景观，使原本自然的天际轮廓线遭以切割，江景、山景和城市景观日益隔绝，传统的城市风貌被灰色的建筑所遮掩。更有甚者，老城区仍在不断的拆除原有建筑层数比较低的房屋，修建多层和高层建筑，这不仅严重的破坏了历史文化名城的风貌和历史格局，而且造成居住环境质量下降，对城市交通的影响也逐渐加重。
三是城市空间急需重新整合，主要是绿色空间开敞不足，缺乏景观廊道。由于历史的原因，雅安城市未能在历次空间拓展中很好的解决近远期协调发展问题。工业用地分散在老城、河北、姚桥等片区内部，相当部分位于城市上风地带和沿河上游，与居民稠密区交相错杂，工业“三废”威胁着城市环境，留下许多历史的后遗症。老城区在不大的面积内承担了行政、商贸、居住、教育、医疗等多项功能，造成城市空间拥挤密集、功能相互干扰等等。经过2000年行政区划的调整和市区的升级，雅安获得了更广阔的经济腹地和发展空间，城市对外交通的改善、产业结构的升级和城市功能的扩张，使原有的城市布局面临快速发展的挑战和冲击，城市空间的重新整合成为必然。但特别值得注意的是，雅安城市的建设现状有负于得天独厚的生态环境。2000年城市绿地率为22.45％，与四川级园林城市标准25％和国家级园林城市标准30％的要求还有很大的差距。人均公共绿地为3平方米，离国家要求的6－8平方米的标准要求也相差甚远。近两年努力按省级和国家标准规划建设，仍然收效甚微，更谈不上达到“生态园林城市”的要求。同时，雅安的自然人文景观虽然比较丰富，但大多数呈孤立的点状，散布在市区各处，缺乏廊道将点状的景观资源有机的连接起来，包括点——线——面不同尺度的城市景观网络还没有形成。新城建设缺创意，旧城改造则往往掩抹了历史文化，既便是修建一些仿古建筑，也难以补救那些失去的瑰宝。
历史的经验和教训都告诉我们，城市建设规划，重点是根据城市的性质、定位和发展战略目标考虑城市空间布局，分区功能定位，合理确定项目的用地指标、用地性质、容积率、密度、绿化率、配套建设满足度及附属设施、建筑风格等规划控制指标，对项目加以控制，使其符合城市总体规划的要求，与整个城市的空间布局、功能结构相匹配、相协调。科学定位，搞好城市规划，是城市发展的龙头，是城市功能分区与空间布局的基石。只有规划得科学合理，城市才能健康发展，不走或少走弯路。一个脏乱差的城市,以经济眼光来看，就意味着城市在贬值，这实际上是国有资产的最大流失。
困惑四：城市怎样长大？怎样加快城市化进程？
因为工业水平偏低，没有形成一个能够支撑城市化进程的产业集群，故而只能在艰辛中负债经营。
城市的竞争力主要来自于城市的企业数量和质量，因为城市形象必须有相应的内涵去支撑，必须培育相应的产业链。从雅安的基本情况看，这恰恰又是一个捉襟见肘的问题。
众所周识，实现工业化是雅安经济社会发展的必由之路。改革开放以来，雅安工业长足发展。现已初步形成了以汽车制造、金属冶炼和加工、非金属矿物制品采集加工、化学原料、造纸等为主的加工工业，以煤炭和有色金属为主的矿藏采选业和电力煤气生产供应业等主要产业。撤地设市以来，全市规模以上工业企业已达165户，从业人员11余万人，工业对财政增收的贡献率达82.3％。可见工业的发展对整个雅安经济带动是明显的。城市化和工业化有着很强的依附性和互补性。然而纵比，我们仍处于工业化初期阶段；横比，与省内兄弟市的差距进一步拉大。所以总体上说，工业发展滞后，仍然是制约我市城市化进程及实现跨越式发展的主要障碍。
经营城市千难万难，最大的“瓶颈”就是投入。据调查论证，每平方公里的新建城市仅基础设施，靠财政投入只能是杯水车薪。而拆除一栋房屋的直接经济损失要上百万，拆与建都要花钱。青岛的优势在于多年来培育了青啤、海尔、海信等一批享誉海内外的品牌企业，可以说正是不断壮大的企业群，构成了城市强有力的总体美誉度和产业吸引力，成为壮大城市、提升城市价值、加速城市品牌扩张的强大动力。而大连除了与青岛的相同之处外，它还是中国重要的工业基地，工业门类齐全，配套能力强。石油化工、远洋船舶、内燃机车、冷冻设备、电子信息等产业在中国工业体系中占有重要位置。雅安虽然不能与这些先进城市相提并论，却必须要树立走新型工业化之路的坚定信心。要看到雅安经济总量虽小，却既有发展时间长，经济集中度较高的相对优势产业，又有资源优势明显，开发相对容易的潜在发展产业，这些都是雅安未来经济的重要依托。就目前而言，雅安的工业基础的水平是难以支撑城市化的进程，雅安市的决策者们当机立断，高起点、新机制、强力度、快速度建设生态科技工业园区和农业高科技生态园区，下大力培育两个经济增长极。同时，挖掘各种城市资源的潜力，突出夯实城市的核心竞争力。
值得一提的是，雅安承接了2005四川旅游发展大会举办权，这将给负重跨越式发展的雅安快马，加上重重的一鞭。人类进入21世纪后，发达国家进入后工业化和信息化时代，大多数发展中国家完成初步工业化，旅游业的龙头地位在经济发展中得到确立，旅游业成为经济发展的支柱产业。雅安的跨越式发展就具体表现在主动思考，主动出击，牢牢把握和顺应这一历史潮流，主动把我市经济发展尤其是旅游产业发展放在全世界、全国范围来思考，找准自己的后发优势，抓住省委省政府高度重视旅游业发展的机遇，在举办旅游发展大会中获得发展的强大助力。我们相信，通过不懈努力，经过2004“一会一节”的检验和2005“旅发大会”的承办，雅安经营城市中的许多困惑将会迎刃而解，城市化之路将会越走越宽阔。 |
